Szanowna Czytelniczko, Szanowny Czytelniku,
chciałbym zachęcić Cię do zapoznania się z moim artykułem, który został opublikowany w dniu dzisiejszym w portalu prawo.pl. Artykuł jest też dostępny w oknie poniżej (wymaga bezpłatnej rejestracji w serwisie). Jeśli nie masz konta w serwisie – zachęcam do zapoznania się z artykułem w rozszerzonej wersji poniżej.
W niniejszym artykule chciałbym zwrócić uwagę czytelników na element procedury przyznawania wnioskodawcy dodatku węglowego, który to dodatek został przewidziany w ustawie o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm., dalej zwaną: ustawą o dodatku węglowym).
Należy zauważyć, że formalności związane z wypłatą lub stwierdzeniem braku podstaw do przyznania wnioskodawcy dodatku węglowego – mogą przysporzyć gminom wielu problemów. Wydaje się bowiem, że w określonej sytuacji faktycznej – nienależny dodatek węglowy i tak będzie musiał zostać wypłacony wnioskodawcy przez gminę, z uwagi na procedurę regulującą postępowanie o przyznanie tego dodatku oraz opieszałość w działaniu gminy. W zupełnie szczególnej zaś sytuacji niewypłacony w terminie dodatek węglowy może wręcz narażać gminę na konieczność zrekompensowania wnioskodawcy powstałej szkody, co pokrótce wyjaśnię w dalszej części artykułu.
W tym miejscu wymaga jeszcze podkreślenia, że wyżej opisany problem jest jednocześnie naglący dla gmin, gdyż w październiku bieżącego roku upłynęły już terminy na kompleksową reakcję organów w zakresie rozpatrzenia pierwszych wniosków złożonych w sprawie wypłaty dodatku węglowego (gdyż te realnie są składane od 17 sierpnia 2022 r.) i w konsekwencji wypłatę wnioskodawcom dodatków węglowych, bądź na wydanie określonym wnioskodawcom decyzji w sprawie odmowy wypłaty tegoż dodatku.
O istocie dodatku węglowego
Przechodząc do krótkiego omówienia istoty dodatku węglowego należy przytoczyć ideę, jaka towarzyszyła projektodawcy w zakresie tego dodatku. Jak wskazał projektodawca w uzasadnieniu do ustawy o dodatku węglowym (Druk nr 2471 prac Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 2022 r.) wprowadzenie do systemu prawnego dodatku węglowego ma na celu: „(…) zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego. Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi”. Idea ta jest zatem niezwykle istotna i bliska potrzebom zwykłych ludzi. Doświadczenie autora ukazuje jednocześnie, że jej realizacja przez niektóre gminy w Polsce napotyka na trudności.
Obowiązki
W tym miejscu należy wskazać, że otrzymanie dodatku węglowego jest możliwe po złożeniu wniosku. Zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o dodatku węglowym – wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej wniosek. Najważniejszym jednak dla tematyki omawianej w artykule są dwa inne przepisy, z których łącznie można wyciągnąć uprawnienia wnioskodawcy i powinności organu – istotne przy nieprawidłowościach istniejących po stronie organu. Pierwszym przepisem jest art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, który stanowi: „Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji”. Drugim przepisem jest art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, który stanowi: „Dodatek węglowy wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę, przy czym wnioski złożone po dniu 30 października 2022 r. wypłaca się do dnia 30 grudnia 2022 r.”.
Uproszczona procedura przyznania dodatku
W świetle przytoczonych wyżej przepisów należy wskazać, że gminy zostały wyposażone w uprawnienie ustawowe do szybkiego i bardzo uproszczonego przyznawania dodatków węglowych. Procedura formalna wypłaty środków (z pominięciem merytorycznej oceny wniosku) sprowadza się wręcz tylko do tego, że gmina przelewa środki na konto wnioskodawcy, a w dalszej kolejności, zgodnie z art. 2 ust. 17 ustawy o dodatku węglowym, informuje go drogą e-mailową o przyznaniu dodatku – na co jednocześnie gmina ma nieograniczoną ilość czasu, gdyż ustawodawca tego w ustawie nie określił. Jednocześnie, jeśli wnioskodawca nie wskazał adresu e-mail przy złożeniu wniosku – wówczas taki wnioskodawca może z mocy prawa odebrać informację o przyznaniu dodatku węglowego osobiście w urzędzie. Warte zaznaczenia jest to, że zgodnie z omawianym przepisem organ w takiej sytuacji nie musi gromadzić wydrukowanych i podpisanych informacji o przyznanych dodatkach węglowych. Organ jest tylko zobowiązany do wydania takiej informacji na żądanie – co można porównać do procedury wydawania urzędowych zaświadczeń. Ustawodawca uprościł i zminimalizował tym samym obowiązki i koszty gmin w związku z postępowaniem o przyznanie dodatku węglowego. Forma przyznania dodatku węglowego ma charakter milczącego załatwienia sprawy, a wypłata dodatku jest jedynie elementem materialno-technicznym, związanym z przyznaniem dodatku.
Jednocześnie należy podkreślić, że ustawodawca przesądził, że jedynie odmowa przyznania dodatku węglowego, jak i uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego – formalizuje się w sposób typowy dla administracji publicznej, to jest w postaci decyzji wydanej przez organ.
Milczące załatwienie sprawy…
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na zasadniczy problem, którego istota jest omawiana w niniejszym artykule. Problem ten pojawia się bowiem wtedy, gdy organ nie wyda w odpowiednim terminie decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego. Takie sytuacje zdarzają się w praktyce. W takiej jednocześnie sytuacji wnioskodawca może próbować wywodzić, iż organ swoim brakiem działania dokonał milczącego załatwienia jego sprawy, to jest przyznał mu dodatek węglowy, a taki wniosek ma umocowanie proceduralne w art. 122a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej zwanym: KPA). Skutkiem formalnym braku działania w terminie organu w zakresie wydania decyzji odmownej będzie tym samym konieczność wypłaty wnioskodawcy dodatku węglowego, który merytorycznie mógłby mu nie przysługiwać.
Należy wskazać, że powyższą konkluzję wnioskodawca można wykładać z istnienia trzech okoliczności. Po pierwsze – zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o dodatku węglowym: „W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 149 i 2052 oraz 2022 r. poz. 1301)”. Przepis ten przesądza zatem, że do postępowania o przyznanie dodatku węglowego stosuje się przepisy KPA. Po drugie – ustawa o dodatku węglowym nie wyłączyła stosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy, które zostały uregulowane w rozdziale 8a KPA, choć takie wyłączenia bywają stosowane w przepisach prawa materialnego (przykładem będzie ustawa o wyścigach konnych, t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1354, w której w art. 20 ust. 4 wprost wskazano: „Do postępowania w sprawie wyrażenia zgody na przeprowadzenie dodatkowej gonitwy nie stosuje się przepisów działu II rozdziału 8a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.”). Z tego względu należy uznać, że zasadę milczącego załatwienia sprawy stosuje się w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego. Po trzecie – art. 122a § 1 KPA stanowi, że: „Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi”. W mojej ocenie wnioskodawca może wywodzić, że taki przepis znajduje się w ustawie o dodatku węglowym.
… ale czy na pewno?
W tym miejscu należy jednak wskazać, że szkopuł w możliwości uznania, iż w postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego można stosować przepisy KPA o milczącym załatwieniu sprawy – jest właśnie kwestia istnienia przepisu szczególnego, który uprawniałby organ do takiego załatwienia sprawy. Wydaje się jednak, że przepisem takim jest właśnie art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, który jak przytoczono wyżej jasno stanowi, że przyznanie przez organ dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, przy czym wydanie decyzji jest wymagane wtedy, gdy organ np. chce odmówić przyznania dodatku węglowego. Dokonując wykładni tego przepisu wydaje się zatem, że niewydanie w ustawowym terminie przez organ decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego – jest w rzeczywistości milczącym przyznaniem tego dodatku przez organ. Taki wniosek jest logiczny tym bardziej, że w typowej sytuacji organ w sposób „milczący” załatwia sprawę przyznania dodatku węglowego, to jest nie poprzez wydanie decyzji, a poprzez czynność materialno-techniczną wypłaty wnioskodawcy środków oraz poprzez ewentualną informację dla wnioskodawcy w sprawie przyznania tego dodatku.
Instytucja milczącego załatwienie sprawy budzi jednak doktrynalne wątpliwości
W kontekście powyższych rozważań podkreślenia wymaga także kwestia tego, że okoliczność uznania, że na gruncie określonych przepisów występuje możliwość przyjęcia milczącego załatwienia sprawy, którą wykłada się z przepisu art. 122a § 1 KPA – nie jest jednolicie przyjmowana przez znawców prawa. Jedni przedstawiciele prawa stoją bowiem na stanowisku, że ustawa szczególna (regulująca określoną tematykę) wprost powinna zawierać sformułowanie, że do rozstrzygnięć podejmowanych na jej podstawie można stosować przepisy o milczącym załatwieniu sprawy. Z drugiej strony inni przedstawiciele prawa uznają, że wystarczy, że z ustawy szczególnej będzie można wyłożyć dla organu sens uprawnienia do załatwienia sprawy w sposób milczący, co oznacza, że w takim przypadku nie jest konieczne literalne wskazanie takiego uprawnienia w tekście ustawy szczególnej.
W postępowaniu o przyznanie dodatku węglowego taka właśnie sytuacja z drugiego stanowiska zachodzi. Redakcja przepisu art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym stanowi bowiem, że: „przyznanie (…) dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego (…) wymagają wydania decyzji”. Na gruncie języka powszechnego wydaje się tym samym, że powyższa redakcja przepisu od strony pozytywnej wprost przesądza o zasadzie milczącego załatwiania sprawy związanej z przyznaniem dodatku węglowego. Jednocześnie należy zauważyć, że na gruncie omawianego przepisu organ może przyznać dodatek węglowy w formie decyzji (manifestującej czynność władczą organu), ale nie musi tego robić w takiej formie (co jest praktykowane z uwagi na ekonomikę proceduralną). Jednocześnie wykładając wyżej wskazany przepis od strony negatywnej, to jest gdy organ nie podejmuje żadnych władczych rozstrzygnięć, ściśle nie wydaje decyzji odmownej w zakreślonym mu do tego terminie – również może to być uznawane za załatwienie sprawy w sposób milczący. Podsumowując proces przyznawania dodatku węglowego można wskazać, że zasadą jest, iż przysługuje on każdemu, kto złożył wniosek, chyba że organ w decyzji i w odpowiednim terminie uzna, że jest inaczej.
Powyższa wykładnia przepisu jest jednak tylko interpretacją. Przy tej okazji pragnę jednak podkreślić, iż wnioskodawca ma prawo oczekiwać od organu publicznego, że będzie on działać zgodnie z procedurą. Wnioskodawca ma też prawo oczekiwać, że opieszałość organu przy rozstrzyganiu jego prawa w zakresie tego, czy wnioskodawcy należą się pieniądze na węgiel, których idea jest osadzona w trudnej sytuacji związanej z cenami tego surowca – będzie obciążała tylko organ. Wnioskodawca nie powinien w obecnych realiach pozostawać w wielomiesięcznej niepewności co do tego, czy organ przyzna mu dodatek, czy też nie przyzna. Wnioskodawca musi być gotowy na nadchodzącą zimę, a temu ma właśnie służyć dodatek węglowy. Należy przy tym podkreślić, że wątpliwości w zakresie milczącego załatwienia sprawy powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawcy – w szczególności w świetle obiektywnych naruszeń procedury dokonanych przez organ.
Terminy w sprawie..
Celem dopełnienia powyższego wywodu należy wskazać, że skutek milczącego załatwienia sprawy można wywodzić wraz z upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego, przy założeniu, że organ nie podjął żadnych czynności wyjaśniających w sprawie w trybie KPA. Termin ten wykładany jest z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym, który wskazuje, iż dodatek ten wypłaca się w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o jego wypłatę, przy czym wnioski złożone po dniu 30 października 2022 r. wypłaca się do dnia 30 grudnia 2022 r. Wskazany termin jest jednocześnie zgodny z ogólnymi terminami prowadzenia postępowania administracyjnego, które zostały określone w art. 35 KPA, a które w § 3 omawianego artykułu stanowią, że:„Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (…)”.
Poza milczącym załatwieniem sprawy jest też finansowa odpowiedzialność gminy
Na marginesie należy zauważyć, że niewydanie w terminie decyzji odmownej w sprawie przyznania dodatku węglowego, co skutkuje milczącym załatwieniem sprawy i przyznaniem dodatku, a w konsekwencji niewypłacenie wnioskodawcy środków w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku – przesądza co do zasady o naruszeniu przez organ przepisu art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym. Takie z kolei działanie organu w przypadkach zupełnie wyjątkowych może przesądzać o jego odpowiedzialności na gruncie przepisu art. 417 Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360). Odpowiedzialność gminy może tym samym wynikać z faktu braku możliwości zakupu przez wnioskodawcę węgla, z uwagi na brak środków, które mu się należą z mocy prawa, konsekwencją czego może być powstanie określonej szkody np. w mieniu lub zdrowiu wnioskodawcy. Wykazanie tej szkody będzie jednak niesłychanie trudne po stronie wnioskodawcy – niemniej zwracam uwagę na to zagadnienie, gdyż stanowi ono ryzyko po stronie gminy, jak i Skarbu Państwa, a uprawnienie po stronie wnioskodawcy.
Osąd osądem, a sąd sądem
W mojej ocenie wyżej przytoczone przepisy wyznaczają granicę, w której organ winien zareagować na wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Jednocześnie termin wynikający z art. 2 ust. 11 ustawy o dodatku węglowym będzie przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 122a § 2 KPA, który przesądza o terminie, po którego przekroczeniu sprawę można uznać za załatwioną milcząco w sposób całkowicie uwzględniający żądanie strony.
Podsumowując wyżej opisaną tematykę należy jednak wskazać, iż problem milczącego załatwienia sprawy nie będzie oczywisty ani dla organów, ani dla wnioskodawców, co będzie rodzić wydawanie różnych rozstrzygnięć w jednakowym stanie prawnym. Problem jest nowy, a przepisy ustawy o dodatku węglowym w zakresie milczącego załatwienia sprawy mogą być wykładane w różny sposób, co jest jednak bardziej wynikiem sporu w zakresie zasad stosowania instytucji milczącego załatwienia sprawy jako takiej, aniżeli uznania, że ustawa o dodatku węglowym jednoznacznie uniemożliwia milczące przyznanie dodatku węglowego.
Wydaje się przy tym, że powszechność uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a także mnogość sytuacji faktycznych, które mogą się wydarzyć przy rozpatrywaniu tego wniosku oraz niezadowalająca szybkość prowadzonych postępowań przez niektóre gminy, jak również determinacja poszczególnych wnioskodawców – wywoła ostatecznie to, iż szereg tego typu spraw będą musiały zostać rozstrzygnięte w nadchodzących miesiącach przez sądy. Nie jest to jednocześnie dobry prognostyk biorąc pod uwagę fakt, iż celem ustawy jest przekazanie środków na zakup węgla na nadchodzącą zimę, a ta kalendarzowo wypada 22 grudnia 2022 r. Zegar tyka dla gmin, jak i wnioskodawców.
Na zakończenie pragnę wskazać, że jeśli Ciebie lub kogoś z Twoich bliskich dotknął problem braku wydania decyzji w sprawie przyznania dodatku węglowego i jednocześnie organ nie wypłacił Ci w terminie należnych środków – skorzystaj z konsultacji prawnej online. Podczas porady prawnej przeanalizuję Twój problem i wskażę możliwe rozwiązania.
Pozdrawiam
adwokat Sebastian Chorąży
